2. Форма державного устрою
Форма державного устрою - це спосiб органiзацiї державної влади, який визначається характером взаємовiдносин держави як цiлого i її скла-дових частин. Свiй вияв форма державного устрою знаходить в особливостях полiтико-територiальної органiзацiї (устрою) держави та iї адмiнiстративно-територiального устрою. В теорiї i практицi сучасного конституцiоналiзму вiдомо двi форми державного устрою - федеративна та унiтарна.
Федерацiя - це держава, територiя якої складається з територiй її членiв - суб'єктiв (державних утворень). Федеративнi держави звичайно квалiфiкують як складнi. Нинi їх налiчується близько 20, Протягом ос-таннiх десятилiть вiд федеративної форми з рiзних причин вiдмовилися iндонезiя, Камерун, Лiвiя та деякi iншi країни, що розвиваються. В
90
Європi на початку 90-х рокiв XX ст. самолiквiдувалася така федерацiя, як Чехо-Словаччина. Водночас на засадах федералiзму вiдбувалося рефор-мування державного устрою такої країни, як Бельгiя.
iснуючi федерацiї рiзняться за багатьма характеристиками, що не заважає виявленню загальних ознак цiєї форми державного устрою. Як зазначалося, територiя федеративної держави розглядається як су-купнiсть територiй суб'єктiв федерацiї - штатiв (Австралiя, Бразилiя, Венесуела, iндiя, Малайзiя, Мексика, Нiгерiя, СiЛА), провiнцiй (Арген-тина, Канада, Пакистан), земель (Австрiя, ФРН), республiк (Росiя, Юго-славiя), кантонiв (Швейцарiя) тощо.
Серед зазначених держав слiд видiлити так званi асиметричнi фе-дерацiї. Прикладом такої федерацiї може бути Росiя, в якiй, крiм рес-публiк, до суб'єктiв федерацiї вiднесенi за Конституцiєю 1993 р. краї, об-ластi, мiста федерального значення (Москва i Санкт-Петербург), а також автономна область i автономнi округи. i хоч усi названi суб'єкти визна-ються рiвноправними, статус республiк визначається федеральною кон-ституцiєю i конституцiями самих республiк, а статус iнших суб'єктiв - федеральною конституцiєю i статутами цих суб'єктiв, прийнятими вiдповiдними законодавчими (представницькими) органами. До цього слiд додати, що деякi суб'єкти росiйської федерацiї входять до складу iнших, наприклад, автономнi округи у складi країв i областей.
Проте всi суб'єкти федерацiй мають однаковий юридичний титул: з позицiй визначення їх полiтико-правового статусу вони є державними утво-реннями. Державнi утворення не є державами, хоча нерiдко надiленi багать-ма вiдповiдними ознаками, крiм державного суверенiтету. iншими словами, державнi утворення не можуть здiйснювати самостiйну внутрiшню (з бага-тьох питань) i зовнiшню полiтику. З цим пов'язане i те, що за суб'єктами федерацiй не визнається право виходу - так зване право сецесiї.
Змiст полiтико-правового статусу державних утворень виявляється також у тому, що суб'єкти багатьох федерацiй надiленi установчою вла-дою, тобто можуть приймати власнi конституцiї, якi повиннi вiдповiдати федеральним основним законам. Водночас загальною рисою є наявнiсть у кожного суб'єкта власної системи органiв влади, зокрема законодавчих, виконавчих i судових органiв. Прийнято навiть видiляти вищi органи суб'єктiв федерацiї.
Наявнiсть у федерацiї двох систем органiв влади робить необхiдним розмежування компетенцiї мiж ними. Конституцiї країн встановлюють чо-тири основних принципи розмежування вiдповiдної компетенцiї.
1. В основних законах Австралiї, Бразилiї, Мексики, США, Швей-царiї i Югославiї визначена сфера виключної компетенцiї федерацiї, а
91
сфера компетенцiї суб'єктiв утворюється шляхом передачi їм так званих залишкових повноважень, тобто тих, якi не вiднесенi конституцiями до виключно федеральних.
Так, ст. 1 (роздiл восьмий) Конституцiї США мiстить перелiк зако-нодавчих повноважень федерального конгресу, до яких вiднесенi встанов-лення i стягнення податкiв, мита та iнших федеральних зборiв; регулюван-ня торгiвлi iз зарубiжними країнами i мiж штатами; карбування грошей, регулювання грошового обiгу i визначення одиниць мiр та ваги; поштова служба; розвиток науки i ремесел та захист авторських i винахiдницьких прав; федеральна судова система; оголошення вiйни; повноваження у сферi оборони тощо (усього 18 пунктiв). Розв'язання решти питань, згiдно з десятою поправкою до Конституцiї США, вiднесено до компетенцiї окре-мих штатiв.
Проте на практицi баланс повноважень мiж штатами i федерацiєю ще бiльше змiщений на користь останньої. Значну роль у розширеннi компетенцiї федеральних органiв вiдiграє теорiя про домислюванi повно-важення. Ця теорiя грунтується на досить абстрактному тлумаченнi поло-ження тiєї ж ст. 1, яке встановлює право федерального конгресу <видава-ти закони, необхiднi для здiйснення як вищеназваних, так i всiх iнших прав> уряду США, 3 цього робиться висновок, що всi новi об'єкти зако-нодавчого регулювання мають бути вiднесенi до компетенцiї федерацiї.
Широко тлумачиться i положення ст. 1 Конституцiї США про ре-гулювання торгiвлi мiж штатами. Верховний суд визначив, що це поло-ження охоплює всi питання, що потребують <єдиного правового регулю-вання>. Як результат, федеральний конгрес привласнив собi право вида-вати законодавство у сферi торговельних i трудових вiдносин, а також охорони природи.
Однак було б спрощенням стверджувати, що США розвивались i розвиваються тiльки в напрямi надання федеральним органам все бiльших повноважень за рахунок штатiв. Дiалектика процесiв, що вiдбу-ваються у взаємовiдносинах федерацiї та її суб'єктiв, тут набагато складнiша. Вона виявляється в наявностi i взаємодiї двох тенденцiй: у по-тягу до бiльшої централiзацiї, розширення компетенцiї федерацiї, з одно-го боку, i в тяжiннi до змiцнення позицiй штатiв, з iншого. Цi тенденцiї вiдображають певнi економiчнi й суспiльно-полiтичнi iнтереси.
Федерацiї, в яких розмежування компетенцiї здiйснюється шляхом визначення виключної компетенцiї самої федерацiї i передачi залишко-вих повноважень її членам, прийнято називати децентралiзованими. Але така їх характеристика є досить умовною. Зокрема, в конституцiях вiдповiдних латиноамериканських федерацiй встановлене так зване пра-
во iнтервенцiї. Це право реалiзується федеральними органами (звичайно президентом) з метою запобiгання виникненню <внутрiшньої або зовнiшньої загрози> державнiй владi або лiквiдацiї такої загрози, а також забезпечення <збереження республiканської форми правлiння>.
Невизначенiсть вiдповiдних конституцiйних формулювань дає змо-гу органам федерацiї активно втручатись у здiйснення владних повнова-жень її суб'єктами. Найчастiше приводом для втручання є обрання неба-жаного для федеральних органiв губернатора штату (провiнцiї). Масшта-би практики втручання найбiльшою мiрою залежать вiд полiтичного ре-жиму, що iснує в тiй чи iншiй країнi.
Характерно, що прообразом вiдповiдних статей основних законiв латиноамериканських федерацiй було положення ст. 4 Конституцiї США, де визначена можливiсть втручання федеральних органiв у справи штатiв для захисту вiд <внутрiшнього насильства> i на прохання їхнiх органiв. Але на вiдмiну вiд США, де до того ж подiбнi випадки завжди були ви-нятками, в латиноамериканських країнах вiдповiднi iнтервенцiї можуть здiйснюватися не тiльки на вимогу суб'єктiв федерацiй, а й з власної iнiцiативи федеральних органiв.
2. Конституцiя Канади визначає двi сфери виключної компетенцiї - сферу федерацiї i сферу суб'єктiв федерацiї. Для цього встановлено два пе-релiки питань, вiднесенi вiдповiдно до повноважень федерального парла-менту i законодавчих органiв провiнцiй. Як i в США, тут визнаний прин-цип, за яким усi новi за змiстом питання, що виникають у державно-полiтичнiй практицi i стають предметом законотворчостi, мають бути вiдне-сенi до компетенцiї федерацiї.
3. Основний закон ФРН також встановлює двi сфери компетенцiї. Це робиться шляхом визначення виключної компетенцiї федерацiї i так званої конкуруючої компетенцiї. У сферi конкуруючої компетенцiї мо-жуть приймати рiшення як федеральнi органи, так i органи земель. За суб'єктами федерацiї, безумовно, залишається тiльки право законотвор-чостi з тих питань, якi не включенi до двох вiдповiдних перелiкiв.
Прiоритет у сферi законотворчостi, як i в iнших сферах державної дiяльностi, завжди залишається за федерацiєю. Її органи взагалi можуть паралiзувати дiяльнiсть органiв суб'єктiв. Так, у ст. 72 Основного закону ФРН прямо вказано, що <у сферi конкуруючої компетенцiї землi во-лодiють правом законодавства лише тодi i остiльки, коли i оскiльки фе-дерацiя не використовує свої права законодавства>. Тут послiдовно прово-диться лiнiя на встановлення верховенства федеральної влади над земля-ми: <Федеральне право має перевагу над правом земель> (ст. 31). Крiм то-го, згiдно зi ст. 37, федеральний уряд може за згодою парламенту засто-
93
сувати заходи примусу, щоб спонукати землi до виконання їхнiх <феде-ральних обов'язкiв>. Зважаючи на неяснiсть змiсту цiєї статтi, слiд, од-нак, пiдкреслити, що вона чiтко проводить принцип субординацiї мiж фе-дерацiєю та її суб'єктами.
Аналогiчний принцип покладений в основу розмежування компе-тенцiї органiв влади федерацiї та iї суб'єктiв у Росiї. Тут конституцiя вста-новила сферу виключної компетенцiї федерацiї i сферу спiльної компетенцiї. Проте i в останнiй сферi вирiшальну роль об'єктивно вiдiграє федерацiя. Як записано в ст. 76, <за предметами спiльного ведення Росiйської Федерацiї i суб'єктiв Росiйської Федерацiї видаються федеральнi закони i закони та iншi нормативнi правовi акти суб'єктiв Росiйської Федерацiї, що приймаються вiдповiдно до федеральних законiв (видiлено мною. - В. Ш.}*. А далi пря-мо сказано, що акти суб'єктiв федерацiї не можуть суперечити федеральним законам, прийнятим з питань, якi вiднесенi до сфер виключної компетенцiї федерацiї i спiльної компетенцiї. У випадках виникнення такого протирiччя дiє федеральний закон.
Конституцiя Росiї також визнає наявнiсть сфери так званих залиш-кових повноважень, якi перебувають поза предметне визначеними сфера-ми виключної компетенцiї федерацiї i спiльної компетенцiї. Але тут домiнують суб'єкти федерацiї: в цитованiй статтi основного закону прямо застережено, що у випадку виникнення протирiччя мiж федеральним за-коном i нормативно-правовим актом суб'єкта, виданим з питань, якi вiднесенi до сфери залишкових повноважень, дiє нормативно-правовий акт суб'єкта федерацiї.
4. Дещо iнший принцип розмежування вiдповiдної компетенцiї прийнятий в такiй федерацiї, як iндiя. Її конституцiя встановила три предметнi сфери компетенцiї: виключну компетенцiю федерацiї, виключ-ну компетенцiю штатiв i спiльну (конкуруючу) компетенцiю федерацiї та штатiв. До особливостей iндiйської федерацiї слiд вiднести детальну рег-ламентацiю змiсту вiдповiдних сфер. Зокрема, перелiк питань, що вiдне-сенi до законодавчої компетенцiї федерацiї, мiстить близько 100 пунктiв. Деталiзованими є i два iнших перелiки конституцiйних повноважень.
У випадках, коли будь-яке з питань у перелiку повноважень феде-рацiї частково збiгається з питаннями, зазначеними в iнших перелiках, прiоритетною вважається компетенцiя вiдповiдного федерального органу. Так само й у сферi конкуруючої компетенцiї, коли виникає колiзiя мiж федеральним законом або намiрами законодавцiв i вiдповiдною практи-кою на рiвнi штатiв. До сказаного слiд додати, що залишковi повноважен-ня, якi не знайшли свого конкретного вiдображення в конституцiї, здiйснюються федеральними органами.
Принципи розмежування компетенцiї мiж федерацiєю та її суб'єктами вiдiграють вагому роль у визначеннi полiтико-правового ста-тусу вiдповiдних державних утворень. Проте найбiльше значення тут ма-ють фактичний обсяг i предметний змiст владних повноважень, вiднесе-них до органiв суб'єктiв тiєї чи iншої федерацiї, а також характер прак-тики реалiзацiї цих повноважень, що залежить вiд економiчних i суспiльно-полiтичних умов, якi супроводжують виникнення i розвиток .кожної конкретної федерацiї. Однак завжди найважливiшi повноважен-ня, природа яких пов'язана iз самою суттю державного суверенiтету, на-данi федеральним органам.
Найширшою за обсягом i предметним змiстом слiд визнати компе-тенцiю суб'єктiв децентралiзованих федерацiй. Вiдомо, що так званi класичнi федерацiї (США, Швейцарiя) утворилися на засадах мiждержавного союзу.
Вони пройшли шлях вiд конфедерацiї (союзу держав) до федерацiї (союзної держави). Саме утворення союзу було результатом дiй окремих держав - майбутнiх суб'єктiв федерацiї. В Австралiї до утворення феде-ративної держави спричинилося об'єднання самоврядних колонiй, якi згодом стали штатами. Подiбне вiдбулось i в Канадi, хоча рiвень волеви-явлення населення колонiй у процесi формування федерацiй у цих двох випадках був рiзним. Саме до вищеназваних країн має бути вiднесений термiн <союзна держава>, який часто невиправдано застосовується до всiх без винятку федерацiй.
За своєю полiтичною i юридичною природою федерацiї, що утворили-ся на союзних засадах, вiдрiзняються вiд конфедерацiй, хоч, як зазначало-ся, мiж ними нерiдко iснував еволюцiйний зв'язок. Конфедерацiя є мiждер-жавним об'єднанням з певними, визначеними звичайно в установчому актi цiлями. Члени конфедерацiї передають об'єднанню частину своїх суверен-них прав, на пiдставi чого конфедерацiя може виступати як окремий суб'єкт мiжнародного права. Проте конфедерацiя не надiлена якiстю суверенностi. Незважаючи на передачу частини прав, суверенними залишаються тiльки держави - члени вiдповiдного об'єднання. Спiльнi органи, що формуються в конфедерацiї, надiленi обмеженою компетенцiєю (звичайно у сферi мiжна-родних вiдносин). До того ж держави-члени мають право скасовувати акти цих органiв i право виходити зi складу конфедерацiї.
Класичними прикладами конфедерацiй вважаються США з 1776 до 1787 р., Швейцарiя до 1848 р.. Германський союз з 1815 до 1867 р. Прак-тика конфедеративних об'єднань вiдома i новiтнiй iсторiї. Зокрема, за ос-таннi 40 рокiв були утворенi i самолiквiдувалися такi конфедерацiї, як Об'єднана Арабська Республiка (Єгипет i Сирiя) та Сенегамбiя (Сенегал i Гамбiя). У розвинутих країнах подiбного не траплялося.
95
Своєрiдною формою конфедерацiї в умовах монархiчного правлiння є унiя - об'єднання двох держав пiд спiльною короною одного монарха. В XIX ст. унiя мала мiсце мiж Нiдерландами i Люксембургом, з 1814 до 1905 р. - мiж Швецiєю i Норвегiєю, з 1918 до 1944 р. - мiж Данiєю та iсландiєю. У конкретних випадках унiя мала рiзний юридичний характер i наслiдки, але завжди її учасники зберiгали право дiяти самостiйно у сферi зовнiшньої та внутрiшньої полiтики i залишалися суверенними державами.
Конфедерацiя е гнучкою i багатоварiантною формою мiждержавного об'єднання. Окремi конфедерацiї мало чим вiдрiзнялися вiд мiжнародних органiзацiй. Вiдмiннiсть тут можна було простежити лише на рiвнi намiрiв тих, хто об'єднується, проголошених у вiдповiдних документах, i змiсту повноважень, наданих спiльноутвореним органам. Однак на сьогоднi така вiдмiннiсть майже вiдсутня. Це, зокрема, пояснюється наслiдками процесу мiждержавної iнтеграцiї та утворенням таких складних за своїми характе-ристиками мiждержавних об'єднань, як Європейський Союз, динамiка полiтичної еволюцiї якого не дає змоги на сьогоднi чiтко вiдмежувати йо-го вiд традицiйних мiжнародних органiзацiй та конфедерацiй.
iнодi можна знайти реальне сполучення якостей федералiзму i кон-федералiзму. В нашi днi прикладом такого сполучення є Об'єднанi Арабськi Емiрати (ОАЕ). За чинною Конституцiєю 1971 р., ОАЕ визнають-ся федеративною державою, до складу якої входять сiм емiратiв. Згiдно зi ст. 1, кожна незалежна арабська держава може за певних умов приєдна-тися до ОАЕ. Самi ж ОАЕ проголошенi <частиною великої арабської батькiвщини> (ст. 6). За основним законом емiрати сувереннi. При цьому зберiгається дiя всiх мiжнародних договорiв, пiдписаних окремими емiра-тами до створення ОАЕ, а при укладаннi нових договорiв, що зачiпають iнтереси або <особливе становище> конкретного емiрату, федеральний уряд повинен враховувати позицiю останнього.
Певнi якостi конфедералiзму притаманнi i державному устрою Югославiї. У ст. 7 Конституцiї цiєї держави записано, що суб'єкти феде-рацiї в межах своєї компетенцiї можуть <пiдтримувати мiжнароднi сто-сунки, засновувати власнi представництва в iнших державах i вступати до мiжнародних органiзацiй>. Водночас республiки - члени федерацiї можуть укладати мiжнароднi договори вiдповiдного характеру. У ст. 2 за-значено, що до складу Югославiї можуть бути прийнятi iншi республiки на умовах, встановлених її конституцiєю. Останнє положення є своєрiдним натяком на можливiсть реiнтеграцiї держав - колишнiх суб'єктiв федерацiї, що iснувала донедавна.
Що ж стосується федерацiй, утворених на союзних засадах, то зна-чення цих засад втрачає свiй сенс майже вiдразу пiсля завершення
96
вiдповiдного процесу. Розширення складу федерацiй тут звичайно вiдбу-вається на основi iнших принципiв. Так, у США новоутворенi штати вхо-дили до складу федерацiї на пiдставi прийняття конгресом спецiального закону. Частина з цих штатiв була створена шляхом перерозподiлу тери-торiй колишнiх суб'єктiв федерацiї, iншi - внаслiдок окупацiї i захоп-лення спiрних територiй або територiй сусiднiх держав. Територiю дея-ких нових штатiв було просто куплено в iноземних держав.
В окремих, утворених на союзних засадах федерацiях суб'єкти надiленi порiвняно широкою за обсягом i важливою за значенням компе-тенцiєю. Характерно, що в ст. З Конституцiї Швейцарiї декларовано су-вереннiсть кантонiв, <оскiльки їхнiй суверенiтет не обмежений союзною конституцiєю>. Подiбнi положення можна знайти в конституцiях части-ни американських штатiв. i хоча цi положення є конституцiйними фiкцiями, саму їх наявнiсть слiд сприймати як пiдтвердження значущостi повноважень органiв суб'єктiв вiдповiдних федерацiй. iнодi цi органи надiленi повноваженнями навiть у сферi зовнiшньополiтичної дiяльностi.
Наприклад, американськi штати беруть участь у мiжнародних справах, хоча вона i обмежується вирiшенням окремих питань неполiтич-ного характеру. Вiдповiдно до Конституцiї США, <жодний штат не може вступати в договори, союзи або конфедерацiї> (ст. 1, роздiл десятий). Од-нак за згодою федерального конгресу штати можуть ставати учасниками договiрних вiдносин з iноземними державами, якщо цi вiдносини не су-перечать полiтицi федерацiї. У деяких випадках вони самостiйно уклада-ють угоди з державами, з якими межують. Предметом таких угод є здебiльшого питання спiвробiтництва в галузi полiцейської дiяльностi i прикордонного контролю.
Конституцiя Швейцарiї за кантонами залишає <право укладати iз зарубiжними країнами договори з питань господарської дiяльностi, сусiдських вiдносин i полiцiї> (ст. 9), обумовивши, що такi договори не повиннi зачiпати iнтересiв федерацiї та iнших кантонiв. У Канадi також припускається можливiсть участi провiнцiй у мiжнародних справах. Про-те в усiх випадках зовнiшньополiтична компетенцiя суб'єктiв федерацiй обмежується другорядними питаннями, i сама наявнiсть такої компе-тенцiї аж нiяк не свiдчить про те, що вiдповiднi державнi утворення надiленi мiжнародною правосуб'єктнiстю.
Вужчими за обсягом є владнi повноваження органiв суб'єктiв таких федерацiй, як ФРН та Австрiя. Реалiзацiя iдей федералiзму тут має пев-ну iсторичну традицiю, а в Нiмеччинi вона була ще й пов'язана з форму-ванням єдиної держави внаслiдок об'єднання окремих, полiтичне ор-ганiзованих територiй. У XIX ст. Нiмеччина еволюцiонувала вiд конгло-
97
мерату феодальних володiнь до конфедерацiї, а потiм i до єдиної iмперiї. Остання являла собою своєрiдну федерацiю. Федеративний устрiй було сприйнято i в так званiй Веймарськiй республiцi, що утворилася пiсля першої свiтової вiйни.
В Австрiї федеративний устрiй, встановлений за чинною Консти-туцiєю, певною мiрою пов'язаний з полiтико-територiальною органiзацiєю Австро-Угорської iмперiї другої половини XIX - початку XX ст. Почина-ючи з 60-х рокiв XIX ст. ця органiзацiя характеризувалась автономiєю ок-ремих регiонiв - країв. Автономiю в тi роки мали Буковина й Галичина, де були створенi крайовi сейми та деякi iншi владнi структури. Практика автономiзацiї сприяла формуванню чинникiв федералiзму.
На вiдмiну вiд розглянутих країн, федеративна форма державного устрою в країнах Латинської Америки, а також у країнах, що розвива-ються, майже завжди мала i має, по сутi, штучну природу. Вiдповiднi фе-дерацiї звичайно утворювались директивне, за рiшенням центральних ор-ганiв. При цьому в деяких випадках форму державного устрою змiнюва-ли по кiлька разiв (Аргентина, Мексика). В результатi iнодi важко визна-чити рiзницю мiж обсягом i значенням компетенцiї суб'єктiв вказаних федерацiй та повноваженнями органiв автономiй, утворених в деяких унiтарних державах (наприклад, в iспанiї, iталiї).
Особливостi федеративної форми державного устрою визначаються полiтико-правовим статусом суб'єктiв як державних утворень. Проте у ба-гатьох федерацiях територiя держави не є сумою територiй вiдповiдних утворень, оскiльки, крiм державних утворень - повноправних суб'єктiв фе-дерацiй, є одиницi, що не мають такого статусу. Наприклад, у СПiА видiле-ний федеральний округ Колумбiя, де розташована столиця цiєї держави. В Канадi, крiм десяти провiнцiй, до складу федерацiї включено двi спецiальнi територiальнi одиницi - Швнiчно-Захiднi територiї та Юкон. Є подiбнi оди-ницi в Австралiї, Бразилiї, iндiї та в деяких iнших федерацiях.
За своєю полiтико-правовою природою подiбнi територiальнi одиницi не є державними утвореннями. Функцiї державного управлiння тут здiйсню-ються на засадах, близьких до засад автономiї або мiсцевого самоврядуван-ня, що позначається на обсязi повноважень вiдповiдних органiв. Вiдрiзняється також органiзацiя влади: якщо в державних утвореннях вона в цiлому вiдображає принципи, прийнятi на федеральному рiвнi, то для те-риторiальних одиниць, якi не мають такого статусу, характерна бiльш жор-стка субординацiя щодо федеральних органiв.
iншою формою державного устрою є унiтарна форма. Держава зви-чайно вважається унiтарною (простою), якщо жодна з частин її територiї не надiлена статусом державного утворення. В унiтарнiй державi iснує
лише одна конституцiя, одна система права i одна система органiв влади. Територiя унiтарної держави навiть формально є єдиною. Її складовi час-тини найчастiше мають статус адмiнiстративно-територiальних одиниць.
Адмiнiстративно-територiальнi одиницi - це частини територiї держави, органiзацiйно вiдокремленi для виконання загальних завдань державного управлiння. Вони є територiальною базою для здiйснення функцiй такого управлiння. Однак у межах адмiнiстративно-територiаль-них одиниць здiйснюються не тiльки функцiї державного управлiння у вузькому значеннi цього поняття (тобто суто адмiнiстративнi функцiї), а й певнi полiтичнi функцiї.
Адмiнiстративно-територiальнi одиницi не є суто географiчним яви-щем. Це матерiальна основа органiзацiї публiчної влади, що склалася на окремiй частинi державної територiї. iснує кiлька систем адмiнiстратив-но-територiального подiлу. Для розвинутих країн звичайними є дво- i триланковi системи. Зустрiчаються й чотириланковi (Францiя). Порядок формування адмiнiстративно-територiальних одиниць має свої особли-востi в унiтарних i федеративних державах. Якщо за умов унiтарної фор-ми державного устрою створення та змiна цих одиниць здiйснюються централiзовано, то у федерацiї вiдповiднi питання, як правило, вирiшу-ються на рiвнi суб'єктiв.
iснуючi системи адмiнiстративно-територiального подiлу в основному склалися ще в XIX ст., хоча вони постiйно еволюцiонують. У 60-80-х ро-ках XX ст. в багатьох розвинутих країнах були проведенi реформи адмiнiстративно-територiального подiлу. Щ реформи характеризувалися двома пiдходами: скороченням кiлькостi наявних територiальних одиниць шляхом збiльшення їх розмiрiв або створенням нової, укрупненої ланки адмiнiстративно-територiального подiлу - регiону. Проблема регiоналi-зацiї пов'язувалася з необхiднiстю практичного розв'язання питань реалi-зацiї загальних сощально-економiчних програм на нацiональному i мiсце-вому рiвнях, узгодження iнтересiв, пiдвищення ефективностi в роботi дер-жавного механiзму тощо. В теоретичному планi регiоналiзацiя нерiдко роз-глядається як складова бiльш широкого процесу децентралiзацiї влади. iснують рiзнi погляди на юридичну природу регiону.
Усе це ускладнює визначення такого явища, як автономiя. Звичай-но автономiя супроводжує унiтарну форму державного устрою i за таких умов розглядається як засiб децентралiзацiї. За своєю юридичною приро-дою автономiя є самоврядуванням населення на частинi територiї держави, що звичайно характеризується наданням органам автономiї законодавчих повноважень з питань мiсцевого значення. Статус автономних одиниць вiдмiїший вiд правового положення звичайних адмiнiстративно-тери-
99
торiальних одиниць. Найчастiше цей статус надається не всiм, а лише ок-ремим частинам держави. Виняток становлять автономiї в iспанiї та iталiї.
Автономiї утворюються за адмiнiстративним i нацiональним принци-пами з урахуванням iсторичних та географiчних факторiв. Прикладами адмiнiстративних автономiй є бiльшiсть областей в iспанiї та iталiї, а також автономнi областi в Португалiї (острови Мадейра та Азорськi). До нацiональ-них автономiй слiд вiднести Гренландiю i Фарерськi острови в Данiї, Аландськi острови в Фiнляндiї, Басконiю i Каталонiю в iспанiї, а також об-ластi Трентiно-Альто Адiдже, Фрiулi-Венецiя Джулiя i Валь д'Аоста в iталiї. iснують нацiональнi автономiї i в деяких iнших країнах (Молдова, Узбеки-стан та iншi). У Росiї вони мають особливий статус. Входячи до складу країв i областей, якi е суб'єктами федерацiї, автономна область (Єврейська) i авто-номнi округи самi включенi до федерацiї як рiвноправнi суб'єкти.
Своєрiднiстю вiдзначається полiтико-територiальна органiзацiя Ве-ликобританiї. У Пiвнiчнiй iрландiї (Ольстерi) вiднедавна представницький орган та iншi органи автономiї розпущенi. Управлiння територiєю здiйснює британський уряд. У Шотландiї з початку XVIII ст. представницького ор-гану взагалi не iснує. Водночас тут прийнятий принцип спецiального пред-ставництва цього нацiонально-iсторичного регiону в британському парла-ментi. До того ж Шотландiя має власну судову систему i регiональний ор-ган виконавчої влади.
Характеризуючи особливостi органiзацiї автономiй за рубежем, слiд зазначити, що у кожнiй вiдповiднiй одиницi утворюються представ-ницькi органи, якi виконують законодавчу функцiю в межах своєї компе-тенцiї. Представницький орган автономiї формує виконавчi органи, якi несуть перед ним полiтичну вiдповiдальнiсть. Водночас дiяльнiсть цього органу досить ефективно контролюється центральною владою, зокрема, глава держави звичайно має право розпускати його.
В iталiї таке право президент реалiзує за умов, якщо обласна рада дiє не у вiдповiдностi до конституцiї або грубо порушує закон. Вiн може розпустити раду i в разi її недiєздатностi, а також з мiркувань нацiональ-ної безпеки. У Португалiї президент надiлений правом розпуску представ-ницьких органiв автономiї або припинення їхньої дiяльностi, якщо така дiяльнiсть суперечить конституцiї. У всiх країнах, де є автономiї, дiють призначенi центральною владою її представники (губернатори, спецiальнi мiнiстри, урядовi комiсари тощо). До їхньої компетенцiї вiднесено здiйснення вiд iменi держави управлiння в автономнiй одиницi i коорди-нацiї дiяльностi всiх iснуючих тут владних структур.
Компетенцiю органiв автономiй звичайно встановлюють спецiальнi закони, прийнятi нацiональними парламентами. У Фiнляндiї такий закон
100
може бути змiнений у порядку, встановленому для конституцiйних законiв. У Молдовi статус автономiй має бути визначений органiчними законами.
В iспанiї, iталiї i Португалiї компетенцiя органiв автономiй визна-чена i в спецiальних актах - статутах. Як зазначалося, порядок введен-ня цих статутiв дещо рiзниться, але у будь-якому випадку вiдповiднi про-цедури потребують взаємодiї представницьких органiв автономiї та нацiонального парламенту. Так, в iспанiї розробленi в автономiях проек-ти статутiв приймаються парламентом у виглядi органiчних законiв. В iталiї статути вводяться рiшенням обласних рад, а парламент лише їх за-тверджує. Для цього вiн приймає звичайнi або конституцiйнi закони.
В Росiї компетенцiю органiв автономних одиниць встановлює феде-ральна конституцiя i статути, прийнятi законодавчими органами самих автономiй. Згiдно з конституцiєю, за поданням законодавчих i виконав-чих органiв автономної областi, автономного округу може бути прийня-тий федеральний закон про автономну область чи автономний округ. Вiдносини автономних округiв, що входять до складу краю чи областi, можуть бути врегульованi федеральним законом i договором мiж органа-ми автономного округу i, вiдповiдно, органами краю чи областi.
Змiст i обсяг повноважень органiв автономiй у рiзних країнах не однаковi. Найширшою i найзмiстовнiшою компетенцiєю надiленi органи автономних областей iспанiї та iталiї. Зокрема, в iспанiї, за винятком енергетики, оборонної та атомної промисловостi, всi питання економiчно-го розвитку областей вирiшуються органами автономiй у вiдповiдностi до вимог загальнодержавної економiчної полiтики. Заслуговують на увагу i такi повноваження, як право португальських автономiй брати участь у переговорах про укладення окремих мiжнародних договорiв або право датських автономiй вирiшувати питання їх вiднесеностi до процесу євро-пейської iнтеграцiї.
101